一、从我国应急管理工作的时代背景看，构建统一领导、权责一致、权威高效的应急管理体系，是应急管理工作发展的必然

新中国成立以来，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。我国从国务院到县级市政府都建立了应急管理部门，履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职能。但是，应急部门权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬。出现重大突发事件，党政领导会协调各职能部门应对，而应急部门的角色通常是领导决策的“参谋”和“耳目”。

改革开放以来， 我们国家在不断探索应急管理的体制改革问题，不断总结抗击非典、应对冰雪灾害、汶川地震等一系列突发事件的经验教训。2003年以来，我国对突发事件进行分类管理。不同的专业部门在不同类型的突发事件处置中负有主责：民政、地震、国土、气象、农业、林业等部门负责自然灾害应对，应急、消防等部门负责事故灾难应对，卫生部门负责公共卫生事件应对，公安部门负责社会安全事件应对。

但是，突发事件是复杂与系统的，并且经常突破部门的职能边界。对于复杂的突发事件，任何一个或几个固定的部门都难以应对。为了加强跨部门合作，我国历史上又组建了国家减灾委、国家森林防火指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部。这些高层次议事协调机构之间及其与之相关的应急部门之间关系错综复杂、相互嵌套，缺少必要的整合。

2015年，习近平总书记在中央第二十三次集体学习的讲话中就指出：各级党委和政府要充分认识维护公共安全的重要意义，牢记公共安全是最基本的民生的道理，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实国家总体安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化来把握，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，编织全方位、立体化的公共安全网。

2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山考察时强调：“落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾能力”。2018年2月28日，十九届三中全会决定提出：“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，提高保障生产安全、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力，确保人民生命财产安全和社会稳定。”2018年3月17日，国务院机构改革方案表决通过，新的应急管理部应运而生，标志着我国应急管理事业进入了全新的发展阶段。

国务院、省、市应急管理部门的组建，是顺应现代经济社会发展的现实需要，充分体现了党和国家对应急管理工作的高度重视，体现了以人民为中心的发展思想，体现了国家治理体系和治理能力现代化建设的导向，实现了国家应急管理体系的全方位优化和重构，具有十分重大的意义。

二、从国务院应急管理部职责定位看，为制定出台《实施办法》提供了法律依据

《国务院机构改革方案》中明确指出，为提高国家应急管理能力和水平，提高防灾减灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，是我们党治国理政的一项重大任务。为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。

应急管理部主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，采取符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

应急管理部整合了原本分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局以有防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等的应急管理相关职能，在很大程度上可以实现对全灾种的全流程和全方位管理。

国务院新组建应急管理部的职责定位很明确：防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门，承担提高国家应急管理水平、提高防灾减灾能力、确保人民群众生命财产安全和社会稳定的重大任务。

三、从应急管理部、省应急管理厅“三定方案”来看，为制定出台《实施办法》提供了重要依据

1、应急管理部“三定方案”第三条第三款规定：指导应急预案体系建设，建立完善事故灾难和自然灾害分级应对制度，组织编制国家总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项预案，综合协调应急预案衔接工作，组织开展预案演练，推动应急避难设施建设。

第四款规定：牵头建立统一的应急管理信息系统，负责信息传输渠道的规划和布局，建立监测预警和灾情报告制度，健全自然灾害信息资源获取和共享机制，依法统一发布灾情。

第五款规定：组织指导协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，综合研判突发事件发展态势并提出应对建议，协助党中央、国务院指定的负责同志组织特别重大灾害应急处置工作。

第六款规定：统一协调指挥各类应急专业队伍，建立应急协调联动机制，推进指挥平合对接，衔接解放军和武警部队参与应急救援工作。

第七款规定：统筹应急救援力量建设，负责消防、森林和草原火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急救援力量建设，管理国家综合性应急救援队伍，指导地方及社会应急救援力量建设。

第八款规定：负责消防工作，指导地方消防监督、火灾预防、火灾扑救等工作。

第十款规定：组织协调灾害救助工作，组织指导灾情核查、损失评估、救灾捐赠工作，管理、分配中央救灾款物并监督使用。

第十一款规定：依法行使国家安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省（自治区、直辖市）政府安全生产工作，组织开展安全生产巡查、考核工作。

2、辽宁省应急管理厅“三定方案”第二条规定：拟订应急管理、安全生产等政策，组织编制全省应急体系建设、安全生产和综合防灾减灾规划，起草相关地方性法规和省政府规章草案，组织制定地方规程、标准并监督实施。

第三条规定：指导应急预案体系建设，建立完善事故灾难和自然灾害分级应对制度，组织编制全省总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项预案，综合协调应急预案衔接工作，组织开展预案演练，推动应急避难设施建设。

第五条规定：组织指导协调安全生产类、自然灾害类等突发事件应急救援，综合研判突发事件发展态势并提出应对建议，协助省委、省政府指定的负责同志组织重大灾害应急处置工作,可按程序，统筹调度指挥省域范围内监测预警、应急救援资源和力量。

第六条规定：统一协调指挥各类应急专业队伍，建立应急协调联动机制，推进指挥平台对接，衔接解放军和武警部队参与应急救援工作。

第七条规定：统筹应急救援力量建设，负责消防、森林和草原火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等专业应急救援力量建设，指导市、县及社会应急救援力量建设。

第八条规定：负责消防工作，指导市、县消防监督、火灾预防、火灾扑救等工作。

3、盘锦市“三定方案”规定。市应急管理部门负责统一协调指挥备类应急专业队伍，建立应急协调联动机制，推进指挥平台对接。统筹应急救援力量建设，负责消防、森林火灾扑救、抗洪抢险、地震和地质灾害救援、生产安全事故救援等应急救援力量建设，指导县(区)、市属开发区及社会应急救援力量建设。负责消防工作，指导县(区)、市属开发区消防监督、火灾预防、火灾扑救等工作。

四、从应急管理现行有效的法律法规看，为制定出台《实施办法》提供了法律依据

1、《突发事件应对法》第八条第二款：县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

2、《消防法》第三条：国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区内的消防工作。

第四条：国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理。

第四十二条：消防救援机构应当对专职消防队、志愿消防队等消防组织进行业务指导；根据扑救火灾的需要，可以调动指挥专职消防队参加火灾扑救工作。

3、《深化党和国家机构改革方案》第三十项第二款应急管理部主要职责是，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。

盘锦市综合性消防救援应急响应机制实施办法